Doç. Dr. Murat Batı yazdı: Kur garanti ödemeleri “kamu gideri” mi “kamunun gideri” mi?

Bugün yayımlanan Resmi Gazete’de yer alan 5046 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı ile tıpkı TL’ye dayalı döviz kuru dönüşüm hesaplarında olduğu üzere altın cinsinden hesaplarından dönüşüm fiyatı üzerinden TL’ye çevrilerek elde edilen iratlara ait gelir vergisi stopaj oranı yüzde sıfır olarak belirlendi.

Döviz kuru ve altın fiyatlarının TL mevduat hesaplarına uygulanan faiz oranından fazla olması durumunda ortadaki fark “Hazinece” karşılanacak olması iki temel sorunu akıllara getirdi; birincisi bu ödeme bir “kamu sarfiyatı” midir, ikincisi ise bu ödemeler vergilerle mi karşılanacak? Bu iki soru(n) da Anayasal düzlemde kendine yanıt bulacak cinstendir.

“Kamu Gideri” Kavramı düzgün anlaşılmalı

Anayasa’nın 73’üncü hususunun “Herkes, kamu masraflarını karşılamak üzere, malî gücüne nazaran, vergi ödemekle yükümlüdür” halindeki fıkrasında yer alan “kamu sarfiyatı” kavramının ne olduğunu akabinde kamu sarfiyatı için ödenen vergilerin meşruiyetini anlamak sağlıklı bir vergileme ismine elzem bir durumdur. Fakat “kamu sarfiyatı” kavramını anlamak için ayrıyeten “kamu hizmeti” kavramını da anlamak lazım gelir. Mali(ye) hukuk literatüründe kamu hizmeti; tam kamusal mal ve hizmetler, yarı kamusal mal ve hizmetler, kulüp mallar, faziletli mal ve hizmetler ve özel mal ve hizmetler formunda sınıflandırılır. Kamu hizmeti için tüm tariflerden çıkan ortak nokta, faaliyetin kamu hukuksal bireyi yahut onun kontrolü altında özel hukuk şahsı tarafından yürütülmesi (organik unsur) ve giderilmesinde kamu faydası bulunan toplumun genel gereksinimlerini karşılamaya yönelik olması (maddî unsur) birlikte kullanılmaktadır (1). Bu kapsamda bir hizmetin “kamu hizmeti” sayılabilmesi için toplumun genel gereksinimlerini giderebilme özelliğe sahip olması gerekmektedir.

Anayasanın 73’üncü maddesinde “Herkes, kamu masraflarını karşılamak üzere, malî gücüne nazaran, vergi ödemekle yükümlüdür” kararında geçen “kamu sarfiyatı” tabiri Anayasada tanımlanmamıştır. Kamu masrafı kavramı 5018 sayılı Kamu Mali İdaresi ve Denetim Kanunu’nun (KMYKK) 3/h unsurunda “Kanunlarına yahut Cumhurbaşkanlığı kararnamelerine dayanılarak yaptırılan iş, alınan mal ve hizmet bedelleri, toplumsal güvenlik katkı hisseleri, iç ve dış borç faizleri, borçlanma genel sarfiyatları, borçlanma araçlarının iskontolu satışından doğan farklar, ekonomik, malî ve toplumsal transferler, verilen bağış ve yardımlar ile başka masrafları” halinde tanımlanmıştır. Bu tariften çıkan temel mana, kamu masrafı “bir kamu hizmetini yerine getirmek ismine yapılan harcamalardır.”

Buna nazaran 5018 sayılı KMYKK m.3/h uyarınca bir sarfiyatın kamu sarfiyatı sayılabilmesi için birinci kaide ya kanunlara ya da Cumhurbaşkanlığı kararnamesine dayanması gerekir. Bu noktada desteği kanun ya da Cumhurbaşkanlığı kararnamesi olmayan masraflar kamu sarfiyatı sayılmamalıdır. Desteği kanun ya da Cumhurbaşkanlığı kararnamesi olmayan kamu masrafları genel bildiri, Cumhurbaşkanı Kararı üzere öteki bir enstrümanla direkt düzenlenmesi durumunda da bunun kamu sarfiyatı sayılmaması gerekir.

İkinci temel koşul ise kamu masraflarının çerçevesi ile alakalıdır. 5018 sayılı KMYKK m.3/h’de kamu sarfiyatının çerçevesi çizilmiştir. Fakat hususun “…diğer masrafları” halindeki son cümleciği kamu sarfiyatları sayısının artırılabileceğini göstermekte ve harcamacı kuruluşların elini güçlendirmektedir. Lakin her türlü kamu masrafının bu kararın son cümleciğindeki “..diğer sarfiyatları” kapsamında kıymetlendirilmesi de mümkün değildir.

Fakat sıklıkla karıştırılan “kamu masrafını”, “kamunun sarfiyatı” ile karıştırmamak gerekir. Bu ayrımı sayın Prof. Dr. Yusuf Karakoç hocamın bir makalesinde (2) buldum ve Sayın Hocamın da müsamahasına sığınarak bu yazının başlığını da tıpkı isimle yayımladım.

Anayasa m.73/ilk fıkrada geçen “kamu sarfiyatı” sözü kamusal gereksinimleri karşılamak üzere yapılan masraflar olarak düşünülmelidir. Kamusal muhtaçlıklar kavramının ise ne olduğu da gereğince açık değildir. Fakat “karşılandığında toplumsal bir toplumsal yarar yaratan gereksinimler” olarak düşünülmesi gerekmektedir. Ülke savunması, yargılama hizmetleri, emniyet hizmetleri üzere toplumsal yarar yaratan hizmetlerin karşılığı olarak yapılan gerek nakdi gerekse de birebir harcamalar kamu masrafıdır. Kamu sarfiyatları, Devletin üstlendiği kamu hizmetlerinin yerine getirilmesi için yapılan harcamalardır. Vergi, fotoğraf, harç ve gibisi mali yükümlerden oluşan kamu gelirleri, kamu masraflarının karşılığı olarak tahsil edilmektedir. Kamunun sarfiyatları ise kamu sarfiyatı sayılmayan yani kamusal hizmetler dışında kalan giderlerdir. Bu noktada kur garantisi kapsamında TL mevduatlarına ödenecek farklar bir “kamu sarfiyatı mi yoksa kamunun masrafı mi?” sorusuna karşılık bulmak başlardaki tartışmayı berraklaştıracaktır. Şayet bu masraf bir kamu sarfiyatı ise bunun vergilerle finanse edilmesinde bir sorun yoktur ancak kamunun masrafı ise o vakit bu finansman Anayasa m.73/ilk fıkra uyarınca bir terslik doğuracaktır.

“Kamu giderini” karşılamak için vergi toplanır

Anayasa m.73’te yer alan “..kamu masraflarını karşılamak üzere… vergi ödemekle yükümlüdür” formundaki cümlesi uyarınca vergi ödeme misyonu ancak kamu sarfiyatı kelam konusu ise mümkündür. Daha kolay bir sözle kamu masrafı yok ise vergiler de alınmaz. Bu noktada fiskal ya da mali maksat da denilen bu kural gereği vergiler sırf kamu masraflarını finanse edebilmek için kullanılır. Diğer bir tabir ile vergi(lemenin) gayesi kamu masrafını finanse etmektir.

Bu finansman ya direkt bütçeden ya da tahsis sistemiyle yapılmaktadır. Lakin tahsis metodunun yani harcamayı direkt finanse edebilmek için toplanan vergilerin ilgili kuruma hisse verilmesi 5018 sayılı Kamu Mali İdaresi ve Denetim Kanunu m.13/g uyarınca mümkün görülmemektedir. Çünkü Anayasa Mahkemesinin 21.12.2021 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanan 2018/135 Temel Nolu kararında da “verginin Spor Toto Teşkilatına aktarılmasını” sağlayan düzenlemeyi Anayasa’ya muhalif bulundu.

Bu çerçevede mümkün bir senaryoyla toplanan vergiler “kur farkı”, “altına dayalı dönüşüm fiyat farkı” üzere bir hedefle direkt Merkez Bankası’na ya da misal bir kuruma tahsis edilemez. Muhtemel bir durumda bu formda yapılacak düzenleme, aziz Yargıda 5018 sayılı Yasa m.13/g ve AY m.73 uyarınca iptal edileceği kanaatindeyim.

Sonuç

Anayasa m.73 uyarınca bir gider kamu sarfiyatı değilse bunun finansmanın vergilerle yapılması Anayasal bir sorun doğurmaktadır. Çünkü Anayasa Mahkemesinin yerleşmiş içtihatlarında bir masrafın kamu masrafı sayılabilmesi kamu masraflarının kamu faydasına yapılması şartına bağlamıştır.

Anayasa m.73/ilk fıkra “Herkes, kamu masraflarını karşılamak üzere, malî gücüne nazaran, vergi ödemekle yükümlüdür” kararı uyarınca vergiler yalnızca kamu masraflarını finanse edebilmek için tahsil edilmelidir. Kamu masrafı olmayan bir masraf için vergilerin kullanılması mümkün değildir. Uygulamada buna getirilen tahlil bir harcamaya/gidere her yıl yapılan bütçe kanununda yer verilmesidir. Bütçe kanununda yer alan bir harcama kalemi, Anayasa m.73 uyarınca kamu masrafı sayılmakta ve tahsil edilen vergilerin bu masraflar için kullanılması meşruiyet kazanmaktadır. Hatta bütçe kanununda yer alan bir harcama/gider kaleminin Anayasa m.73 uyarınca kamu sarfiyatı sayılması da genel kabul görmüştür.

Bu yüzden gerek Anayasa’da gerekse de öteki mevzuatlarımızda kamu sarfiyatı kavramının tam tanımlanmaması ve her türlü sarfiyatının bütçe kanununda yer alması sonucunda direkt Anayasa m.73’te yer alan kamu sarfiyatına dönüşmesi üzere bir sonuç oluşmaktadır.

Yazının tamamı burada.